La partecipazione  degli enti pubblici a organismi e strutture privatistiche  è un fenomeno diffuso, articolato e in continua evoluzione: è dovuto alla pratica diffusa nelle pubbliche amministrazioni di creare soggetti di natura privata per fini di interesse pubblico (e per dare servizi pubblici).

Accanto allo figura giuridica delle società di capitale, l’inventiva dell’amministratore pubblico ha creato diverse altre forme.

Alle classiche figure delle società di capitale (società per azioni e società a responsabilità limitata) sono state accostate le aziende speciali, le istituzioni, le fondazioni, i consorzi, le società consortili. E ancora: gruppi europei di interesse economico, agenzie, associazioni,  onlus e società cooperative.

Fra queste forme d’intervento nell’economia pubblica meritano una menzione a parte le fondazioni. E in particolare le fondazioni di partecipazione.

Dalla relazione della Corte dei conti sugli organismi partecipati dagli enti locali sappiamo che 561 su 7.462 soggetti partecipati  sono fondazioni (il 7,51%).

Di cosa si tratta?

La fondazione tradizionale

La fondazione è un ente morale dotato di personalità giuridica: disciplinato dal libro I del codice civile, non persegue scopi di lucro.

Aspetti principali

• il suo elemento costitutivo essenziale è l’esistenza di un insieme di beni che restano vincolati alla soddisfazione di un fine sociale. Semplificando: la fondazione non ha lo scopo di avere profitti fini a se stessi, e tutto ciò che”possiede” è usato per raggiungere i suoi obiettivi.
• ha una propria organizzazione e propri organi di governo. Per la gestione sociale utilizza le risorse finanziarie, attribuitele con il negozio di dotazione, per lo scopo voluto dal fondatore e inserito nell’atto costitutivo
• le norme dettate per il  suo funzionamento sono inserite nello statuto, che è parte integrante del negozio unilaterale di fondazione
• Il patrimonio (inteso sempre come insieme di beni vincolati alla soddisfazione di uno scopo) la distingue e differenzia dall’associazione, che ha l’elemento essenziale nella  partecipazione di più soggetti (ossia: un insieme di persone con finalità di carattere ideale, finalizzata al raggiungimento di uno scopo specifico)
• Il patrimonio deve essere sufficiente per consentire alla fondazione di svolgere la sua attività ordinaria.

In particolare, il codice civile considera basilare la presenza di  quest’ultimo requisito. Se il patrimonio non è sufficiente a raggiungere lo scopo oppure viene consumato, il codice civile prevede che la fondazione si estingua e il suo patrimonio residuo sia trasferito a organismi con una finalità analoga (a meno che non si provveda alla trasformazione della fondazione in un altro ente).

Le fondazioni sono espressione delle organizzazioni delle libertà sociali,  e in questo senso sono corpi intermedi che si collocano fra lo Stato e il mercato. Corpi che trovano nel principio di sussidiarietà orizzontale (ultimo comma dell’articolo 118 della Costituzione) un preciso richiamo e presidio rispetto all’intervento pubblico.

 La fondazione di partecipazione. A metà strada tra fondazione e associazione

A metà strada tra la fondazione e l’associazione c’è la fondazione di partecipazione. Nasce come mezzo operativo e risponde all’insufficienza dello schema giuridico della fondazione tradizionale disciplinato dal codice civile: si tratta  di  fondazione non più istituita da un singolo soggetto, ma da più soggetti che condividono le stesse finalità (Tecnicamente, trova la sua legittimazione nel riferimento alle “altre associazioni di carattere privato” previste dall’abrogato articolo 12 del codice civile, recepito dall’articolo 1 del Decreto del Presidente della Repubblica n° 361 del 10 febbraio 2000).

La fondazione di partecipazione è una figura giuridica atipica, di natura dottrinaria, che racchiude in sé alcuni elementi propri della fondazione, combinati con peculiarità dell’associazione. In questo modo realizza un nuovo modello di organizzazione sociale.

Cos’ha in comune e cosa la distingue dalla fondazione

La fondazione di partecipazione ha in comune con la fondazione tradizionale lo scopo non lucrativo e il patrimonio destinato al raggiungimento di un obiettivo, predefinito e invariabile, che è fissato nell’atto costitutivo.

Si distingue dalla fondazione tradizionale perché nella fondazione di partecipazione il fondatore partecipa attivamente alla vita della fondazione stessa.

Cos’ha in comune e cosa la distingue dall’associazione

Quest’ultima caratteristica avvicina la fondazione di partecipazione all’associazione: ma allo stesso tempo ne segna una differenza, perché a differenza di ciò che accade nell’associazione qui è possibile diversificare il peso decisionale dei partecipanti. Altra differenza è l’immutabilità dello scopo nella fondazione di partecipazione (non è previsto nelle associazioni).

Il modulo organizzativo della fondazione di partecipazione permette la presenza contemporanea di enti pubblici quali le regioni,  le province o i comuni e di soggetti del mondo privato.

Peculiarità della fondazione di partecipazione

La fondazione di partecipazione, intesa come modello organizzativo, è in grado di fondere le esigenze di supervisione e controllo degli enti pubblici locali e  le necessità di efficienza, efficacia ed economicità  della gestione sociale.

La fondazione di partecipazione costituisce perciò una sintesi organizzativa dove possono trovare posto gli enti pubblici, le società e le organizzazioni con scopi non lucrativi.

Elementi costitutivi

Gli elementi costitutivi sono due:

• elemento patrimoniale
• elemento personale

L’elemento patrimoniale è basilare: ha la caratteristica di essere a struttura aperta e a formazione progressiva. Si distingue tra fondo di dotazione (inteso come una riserva intangibile) e fondo di gestione (inteso come il patrimonio  utilizzabile nella complessa attività di gestione).

Il fondo di dotazione è rappresentato dai conferimenti in denaro, in beni mobili o immobili e dalle utilità impiegabili per il perseguimento degli scopi sociali fornite dai fondatori, dai promotori o dai partecipanti e aderenti.

Deve essere impiegato per il raggiungimento dello scopo della fondazione.

Il fondo di gestione, usato per garantire l’ordinaria attività, è composto così:

• rendite e dai proventi derivanti dal patrimonio e dalle attività della fondazione,
•  donazioni o disposizioni testamentarie che non siano espressamente destinate al fondo di dotazione,
• eventuali altri contributi attribuiti dallo Stato, dagli enti locali o da altri enti pubblici,
• contributi volontari dei fondatori promotori, dei nuovi fondatori, degli aderenti e dei sostenitori,
•  ricavi delle attività istituzionali, accessorie, strumentali e connesse.

Un’altra differenza tra fondazione tradizionale e fondazione di partecipazione è che nella prima il patrimonio è autonomo e intangibile rispetto alla figura del fondatore, mentre nella seconda figura predomina l’aspetto gestionale. Infatti, il rapporto fra fondatori e fondazione non viene mai spezzato ed essi partecipano attivamente alla vita sociale.

Categorie di soggetti partecipanti

Non esistono nel nostro ordinamento norme specifiche che prevedano e disciplinino la partecipazione dei soggetti alla vita sociale.

• Secondo la dottrina prevalente i soggetti che fanno parte della fondazione di partecipazione si possono classificare in queste categorie:
• fondatori promotori, ossia quei soggetti che si riuniscono e mediante la stipulazione dell’atto costitutivo creano la fondazione di partecipazione e la dotano dei mezzi necessari per raggiungere i propri obiettivi
• nuovi fondatori (o partecipanti fondatori) rappresentati da soggetti che vengono ammessi poi, in forza di una specifica previsione contenuta nello statuto. Possono assumere tale veste le persone fisiche o giuridiche, pubbliche o private, e gli enti che contribuiscano al fondo di dotazione ed al fondo di gestione, mediante un contributo pluriennale in denaro o in natura
• aderenti (o partecipanti) rappresentati da persone fisiche o giuridiche che, condividendo le finalità e gli scopi della fondazione di partecipazione, contribuiscono operativamente alla vita della medesima mediante contributi in denaro corrisposti una tantum o a cadenze periodiche
• sostenitori. Appartengono a questa categoria coloro i quali scelgono di sostenere la fondazione di partecipazione attraverso contribuzioni di carattere non finanziario come, per esempio, la prestazione di lavoro volontario o di altre attività di rilievo particolare (ad esempio le prestazioni di natura professionale di particolare rilevanza)

Il modello e le sue finalità. Coesistenza di pubblico e privato, aggregazione

La struttura di tipo aperto permette da un lato una fattiva collaborazione all’interno dello stesso istituto di soggetti pubblici e privati e, dall’altro, l’aggregarsi di privati cittadini che diventano soggetti attivi della fondazione.

Il modello giuridico nasce per realizzare molteplici finalità: questo perché non coincide né con l’associazione né con la fondazione, della quale segue, dove possibile, la disciplina (secondo l’orientamento maggioritario della dottrina  e della giurisprudenza).

Si presta dunque a diventare uno strumento utile in mano agli enti pubblici per realizzare gli  interessi della collettività (attività sociali o di assistenza agli anziani ed alle persone con disagio, attività culturali, attività di ricerca scientifica, iniziative tese a facilitare lo sviluppo economico di zone disagiate).

In altri termini, la fondazione di partecipazione può essere lo strumento per incanalare verso le pubbliche amministrazioni maggiori risorse finanziarie.

In questo modo c’è la possibilità di coinvolgere i privati e attirare capitali e capacità di gestione che altrimenti sarebbero difficilmente ottenibili (così facendo, si riducono anche i rischi che deriverebbero dalla gestione diretta del servizio pubblico).

Come? L’elemento personale (tipico delle associazioni) e quello più patrimoniale (tipico delle fondazioni) confluiscono per dare vita au modello operativo unico, che si caratterizza anche per la larga base associativa su cui può poggiare.